Le citoyen, le fonctionnaire et le contribuable

Les rapports entre citoyen, fonctionnaire et contribuable sont complexes, et parfois conflictuels. Laurent Moutinot esquisse quelques pistes pour les réconcilier. Il plaide notamment pour des réformes respectueuses des collaborateurs et collaboratrices de l’Etat.

Le citoyen attend du fonctionnaire des prestations irréprochables. Le contribuable attend du fonctionnaire qu’il lui coûte le moins possible. Le fonctionnaire, conscient de sa mission de service public, entend servir le citoyen et ne pas faire les frais de la grogne du contribuable. Le citoyen et le contribuable sont, dans la plupart des cas, une seule et même personne. À cela s’ajoute que le fonctionnaire est également citoyen et contribuable. C’est dire, dans cette situation d’intérêts contradictoires et imbriqués, combien les risques de conflits sont importants.

Chapitre 1 : De quelques vérités fondamentales et des conséquences qui en découlent

La fonction publique est à la fois extrêmement variée et pourtant soumise aux mêmes règles. En effet, le policier, l’informaticienne, l’ingénieur en génie civil, l’institutrice exercent des métiers fort différents mais tous, en tant que fonctionnaires, ont pour mission, au travers de leurs activités, de servir la collectivité. Il découle de ce constat qu’il existe bien une fonction publique, unie dans son rôle de service public, comportant différents métiers spécifiques fort différents les uns des autres. Toute approche qui perd de vue l’unicité de la fonction publique, revient à diviser ce qui ne peut l’être et toute approche qui méconnaît la diversité des métiers, revient à comparer des pommes avec des poires. Aucune réforme de l’Etat ne peut aboutir si elle méconnaît cet aspect dualiste de la fonction publique.

Le premier devoir de la fonction publique est de respecter la loi et la première exigence légale est le respect de l’égalité de traitement entre tous les administrés. C’est là le fondement de l’action publique, qui la diffère fondamentalement de l’entreprise privée. Une école privée peut choisir ses élèves, l’école publique doit les accueillir tous. Un entrepreneur privé va orienter ses activités vers les secteurs les plus rentables, alors que la fonction publique doit traiter les situations qui lui sont confiées, sans qu’elle puisse les choisir.

Là, réside la cause d’une partie des critiques adressées à la fonction publique, car ne pouvant orienter ses activités par souci d’opportunité ou de rentabilité, elle est forcément confrontée à des difficultés qu’elle ne parvient pas toujours à surmonter. Une entreprise de sécurité privée qui garde une villa exerce un mandat plus facile que la police assurant la sécurité sur la voie publique.

Afin de garantir l’égalité de traitement, la fonction publique doit respecter des procédures, ce qui, de toute évidence, entrave sa vitesse de réaction, mais demeure néanmoins le seul moyen de contrôler son activité et de s’assurer qu’elle respecte l’égalité de traitement. J’observe, cependant, avec regret, une multiplication des procédures de contrôle qui absorbent une énergie croissante et qui démotivent la fonction publique. Autant, il est légitime que l’action publique soit normée, autant, faut-il éviter le travers de procédures excessivement tatillonnes qui vont à l’encontre des exigences de responsabilisation et d’efficacité de l’administration. C’est là tout le débat relatif à la mission confiée aux fonctionnaires qu’ils doivent accomplir, et à l’autonomie qui doit leur être reconnue pour être en mesure d’accomplir au mieux cette mission.

Pour juger de la question de savoir si une tache est une tache de l’Etat ou non, on peut poser la question suivante : si ce secteur faisait faillite, conviendrait-il, malgré tout, de maintenir l’activité qui s’y rapporte ou ce secteur pourrait-il être supprimé ? En effet, les taches essentielles doivent être accomplies et justifient la nécessaire pérennité de l’Etat. Paradoxalement, à Genève, un certain nombre de taches essentielles sont accomplies par le secteur privé, par exemple en ce qui concerne les EMS, alors qu’il tombe sous le sens que, si les EMS rencontrent des difficultés financières, l’Etat se doit d’intervenir, car il ne saurait être question d’abandonner à leur sort les pensionnaires de ces établissements. Mais la pérennité des taches de la fonction publique ne saurait faire obstacle à l’innovation, de manière à répondre aux nouveaux besoins et aux nouveaux défis d’un monde en changement constant.

Chapitre 2 : De la réforme et du sort des réformés

L’Etat doit constamment s’adapter aux changements et il en résulte que son organisation même et les tâches confiées à la fonction publique évoluent et doivent évoluer, car toute structure sclérosée finit par être inefficace. La question est de savoir pour qui l’Etat doit-il se réformer. Pour le citoyen ou pour le contribuable ? Certains démagogues répondront qu’il s’agit de la même personne, mais il s’agit cependant de savoir si le but de la réforme consiste uniquement à faire des économies ou, au contraire, à délivrer à la population les meilleures prestations aux meilleurs prix. Toutes les réformes d’inspiration néolibérale ne visent qu’à la révision des coûts et elles sont, dès lors, vouées à l’échec, car, si elles sont acceptables pour le contribuable, elles sont inacceptables pour le citoyen. Quant aux fonctionnaires, il leur est demandé de faire plus avec moins, ce qui est temporairement ou marginalement possible, mais qui, à terme, conduit immanquablement à une dégradation des prestations et à une démotivation des fonctionnaires. Toute réforme sérieuse doit, dès lors, être élaborée avec la fonction publique et non pas contre elle. Une bonne réforme est celle qui améliore le service rendu aux citoyens, en respectant le fonctionnaire, et à un coût supportable pour le contribuable. Toute réforme visant, sans discernement, à réduire les prestations à la population ou à reporter uniquement sur les fonctionnaires l’effort nécessaire ou encore à charger excessivement le contribuable, est manifestement vouée à l’échec et la voie est étroite, si l’on entend respecter les intérêts légitimes de ces trois personnes, qui sont souvent les mêmes !

Chapitre 3 : De la gestion du personnel et de quelques tartes à la crème indigestes

D’aucuns voient dans la mobilité des fonctionnaires une solution intéressante. Il est effectivement exact qu’offrir des possibilités de changement aux collaborateurs de l’Etat est certainement stimulant, mais il conviendrait, pour favoriser cette mobilité, que disparaisse du catalogue des sanctions disciplinaires le déplacement d’un fonctionnaire fautif. Il est, en effet, difficile de présenter la mobilité comme un élément positif, tout en maintenant un déplacement comme sanction... A cela s’ajoute que la mobilité a des limites, dues précisément à l’immense variété des métiers exercés par les fonctionnaires. On ne transforme pas, en effet, une inspectrice de sûreté en instituteur et vice versa.

En revanche, dans les postes à vocation directoriale ou managériale, la mobilité des cadres est certainement positive et de nature à favoriser l’innovation, de sorte qu’elle doit être encouragée.

La rémunération des fonctionnaires est un sujet inépuisable. Certains les estiment trop payés, d’autres - parfois les mêmes ! - observent que, pour des compétences de hauts niveaux, les salaires de la fonction publique ne sont pas compétitifs par rapport au secteur privé ; d’autres, enfin, croient aux vertus du salaire au mérite. De plus, le système de rémunération actuel ne fonctionne manifestement pas, puisqu’ au court de ces dix dernières années les mécanismes salariaux n’ont été appliqués que moins d’une année sur deux. A cela s’ajoute un système d’évaluation des fonctions particulièrement opaque et un nombre d’indemnités considérable, mais pas toujours justifié. Enfin, on ne saurait contester que les métiers évoluent et que les responsabilités confiées aux fonctionnaires s’accroissent, de sorte qu’il est nécessaire de procéder en permanence à une réévaluation des fonctions. Cette réforme est indispensable et les critères d’évaluation doivent faire l’objet d’un débat parfaitement transparent, qui permet une comparaison immédiatement compréhensible entre les traitements des différents agents publics, ce qui implique un système simple. Il est exclu, à mon avis, d’entrer en matière sur une rémunération au mérite qui ouvre la voie à toutes les dérives, tant il est vrai que, pour bon nombre de professions, il n’existe pas de critères objectifs d’évaluation de la qualité des prestations des collaborateurs. De surcroît, le nouveau système de rémunération devra être tel qu’il puisse être appliqué systématiquement, au lieu d’être remis en question chaque année, au moment de l’établissement du budget de l’Etat.

Statut or not statut ? Certain prétendent qu’un bon contrat vaut mieux qu’un mauvais statut, mais un bon statut vaut certainement mieux qu’un mauvais contrat ! Les fonctionnaires doivent être mis au bénéfice d’un statut, et non d’un contrat, pour marquer la spécificité de leur rôle au service de la collectivité et les mettre à l’abri des fantaisies du monde politique. En effet, les gendarmes doivent pouvoir infliger des contraventions pour stationnement interdit aux Conseillers d’Etat, sans pour autant craindre pour leur emploi, alors qu’il tombe sous le sens que le gardien d’un parking privé d’une entreprise ne ferait jamais l’ombre d’une remarque au Président directeur général de la société qui l’emploie. Statut de fonctionnaire, d’ailleurs, ne rime pas pour autant avec immobilisme ou bureaucratie.

Le harcèlement (mobbing), qu’il soit d’ordre sexuel ou non, cause d’importants ravages dans le monde du travail et la fonction publique, n’en est malheureusement pas exempte. L’accroissement des cas de harcèlement provient certainement, pour une large part, des exigences croissantes des employeurs - Etat comme privé - qui engendrent des situations de tension et c’est le lieu de rappeler que tout employeur a l’obligation de protéger la personnalité de son personnel. L’Etat, dans ce domaine, ne montre malheureusement pas l’exemple, en raison d’une procédure manifestement désuète et qui fait des ravages, tant à l’égard des personnes harcelées qui n’obtiennent pas satisfaction dans des délais raisonnables, qu’à l’égard des personnes injustement accusées de harcèlement et qui peinent à se voir reconnaître leur innocence. Dans le cadre de la réforme du statut de la fonction publique, cette question devra impérativement trouver une réponse plus efficace et rapide qu’aujourd’hui. Parmi les autres réformes à accomplir sans tarder, figure, de toute évidence, la clarification du rôle que doivent jouer, respectivement, la hiérarchie, les ressources humaines départementales et l’Office du personnel de l’Etat. Il existe, dans le système actuel, une dilution considérable des responsabilités qui nuit à une gestion correcte du personnel, notamment du fait de la lenteur du système. En effet, tout problème rencontré par un travailleur sur le lieu de travail doit pouvoir être traité rapidement et il n’est pas rare, malheureusement, que des problèmes simples se complexifient, à l’Etat, par le seul écoulement du temps.

Il conviendrait encore, pour être complet, de traiter de la problématique du licenciement, du rôle des syndicats, de la promotion des femmes dans la hiérarchie, mais toutes ces questions, comme celles que j’ai brièvement abordées, ne peuvent trouver de solution sérieuse qu’en posant comme axiome fondamental que toute travailleuse, tout travailleur, a droit au respect de son employeur. Ce respect, d’ailleurs, ne signifie ni laxisme, ni lâcheté, ni faiblesse dans les exigences, mais tout simplement le respect normal dû à toute personne, qu’elle soit citoyenne, contribuable ou fonctionnaire. Ce qui me paraît fondamentalement injuste dans les critiques à l’égard de la fonction publique consiste dans cet a priori véhiculé par la droite de l’incompétence, de la pléthore, de la paresse des fonctionnaires, ce qui ne correspond à aucune réalité. Cet a priori négatif conduit, en définitive et tout naturellement, les syndicats de la fonction publique à s’opposer à toute réforme, alors qu’il tombe sous le sens que des réformes respectueuses des collaborateurs et collaboratrices de l’Etat doivent être d’urgence engagées. Il ne faut pas rêver d’une solution miracle, vu la complexité des situations, mais si la réforme nécessaire et souhaitable pouvait déjà réconcilier le citoyen, le contribuable et le fonctionnaire, elle aurait largement atteint son but.

Laurent Moutinot, Conseiller d’Etat